AVIZ
referitor la propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgentă a Guvernului nr.93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară
Analizând propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgentă a Guvernului nr.93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, transmisă de Secretarul General al Camerei Deputaților cu adresa nr.PLX619/12.10.2020 și înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr.D1111/13.10.2020,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și al art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil propunerea legislativă, cu următoarele observații și propuneri:
1. Propunerea legislativă are ca obiect modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.113/2013, cu modificările și completările ulterioare, intervențiile legislative fiind argumentate în Expunerea de motive în scopul alinierii acesteia cu prevederile legale regăsite în actele normative care reglementează activitatea altor organisme de control, cum ar fi Curtea de Conturi, Banca Națională a României și Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații.
Prin conținutul său normativ, propunerea legislativă face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art.117 alin.(3) din Constituția României, republicată, iar în aplicarea prevederilor art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Camera Deputaților.
2. La art.I pct.1, la textul propus pentru art.14 alin.(2), pentru un plus de rigoare a normei apreciem că este necesar să se prevadă, pe de o parte, care este majoritatea necesară pentru întrunirea valabilă a Consiliului, iar pe de altă parte, care este majoritatea cerută pentru adoptarea hotărârilor, nu pentru deliberare.
La alin.(5), propunem eliminarea tezei I ca superfluă.
La tezele a II-a și a III-a, menționăm că eliminarea expresiei ori s-au abținut de la votul acesteia, are ca efect instituirea posibilității angajării răspunderii solidare a membrilor Consiliului A.S.F. care s-au abținut cu privire la anumite hotărâri, alături de acei membri care au votat respectivele hotărâri.
Semnalăm că, la alin.(4) al aceluiași articol, alineat care nu este vizat de modificările din prezenta propunere, se prevede că opinia separată a membrilor care au votat împotrivă sau care s-au abținut de la vot este consemnată în procesul-verbal al ședinței respective. Pe cale de consecință, membrii Consiliului își pot exercita în continuare dreptul de a se abține, însă acest drept este golit de conținut, de vreme ce, chiar și în situația în care se abțin de la vot, aceștia răspund solidar alături de acei membri care au votat pentru respectivele hotărâri.
Precizăm, de asemenea, că în cuprinsul Expunerii de motive nu se argumentează, ba mai mult, nici nu se menționează vreuna dintre modificările preconizate pentru pct.1 al art.I din prezenta propunere.
În concluzie, recomandăm revederea și, eventual, renunțarea la soluția legislativă de eliminare a sintagmei menționate.
În subsidiar, la teza a III-a, pentru rigoarea normei, sugerăm înlocuirea sintagmei actele ce decurg din hotărârea adoptată, cu expresia actele de punere în executare a hotărârii adoptate.
3. La pct.2, privitor la introducerea alin.(6) și (7) la art.14, semnalăm că normele respective reprezintă adaptarea, la situația dată, a dispozițiilor art.25 alin.(3) și (4) din Legea nr.312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, potrivit cărora Membrii Consiliului de administrație al Băncii Naționale a României și personalul acesteia, însărcinat să exercite atribuții de supraveghere prudențială, nu răspund civil sau penal, după caz, dacă instanțele judecătorești constată îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii de către aceste persoane, cu bună-credință și fără neglijență, a oricărui act sau fapt în legătură cu exercitarea, în condițiile legii, a atribuțiilor de supraveghere prudențială.
(4) Cheltuielile de judecată ocazionate de procedurile judiciare inițiate împotriva persoanelor prevăzute la alin.(3) se suportă de Banca Națională a României.
De asemenea, menționăm că dispoziții similare au fost prevăzute în actele normative care reglementau statutul membrilor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2005 - normă introdusă prin Legea nr.237/2015), ai Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor (Legea nr.32/2000 - normă introdusă prin Legea nr.76/2003), precum și ai Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private, (Ordonanța de urgență a Guvernului nr.50/2005 - normă introdusă prin Legea nr.237/2015), entități care s‑au desființat potrivit art.24 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.93/2012, și ale căror atribuții și prerogative au fost preluate de Autoritatea de Supraveghere Financiară potrivit dispozițiilor art.1 alin.(2) din același act normativ.
Cu toate acestea, este de analizat dacă norma nu este superfluă, fiind evident că, în lipsa constatării unei forme de vinovăție de către instanță, membrii nu vor răspunde civil sau penal.
4. La pct.4, constatăm că potrivit textului propus pentru alin.(1) al art.173 membrii Consiliului A.S.F. și angajații acesteia au obligația să păstreze stricta confidențialitate a oricărei informații obținute în cursul sau ca urmare a exercitării funcției ori a prerogativelor prevăzute expres în prezenta ordonanță de urgență iar la alin.(2) se prevede că obligația păstrării confidențialității acestor informații subzistă indiferent dacă persoana mai deține sau nu calitatea de membru al Consiliului A.S.F., respectiv de salariat.
Menționăm că domeniul protejării informațiilor confidențiale la nivelul A.S.F. este reglementată de Regulamentul nr.14/2020 privind obligația păstrării secretului profesional și a protejării informațiilor nedestinate publicității ale Autorității de Supraveghere Financiară, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.647 din 22 iulie 2020.
Precizăm că enunțul art.173 din prezenta propunere este similar cu textul art.8 din regulamentul menționat mai sus, cu diferența că, în conformitate cu cel din urmă, membrii Consiliului A.S.F. și angajații acesteia au obligația păstrării secretului profesional cu privire la categoria informațiilor sensibile, care sunt definite la art.4 alin.(1) din regulament.
Având în vedere cele de mai sus, cu privire la normele propuse pentru cele două alineate ale art.173, recomandăm revederea textului, întrucât actuala formulare este generală, putând crea confuzii în interpretare și aplicare, sfera semantică a expresiei oricărei informații obținute în cursul sau ca urmare a exercitării funcției fiind mai cuprinzătoare decât cea a sintagmei oricărei informații sensibile obținute în cursul sau ca urmare a exercitării funcției.
În sprijinul celor de mai sus, subliniem faptul că prevederi similare se regăsesc și în Legea nr.312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, la art.52 alin.(1), cu mențiunea că, și în acest caz, se face referire la sferă restrânsă a informațiilor ce se impune a rămâne confidențiale și după încetarea activității membrilor consiliului de administrație și a salariaților în cadrul băncii, și anume informații nedestinate publicării.
Clarificarea acestui aspect este importantă și în raport de eventuala incidență a dispozițiilor referitoare la incriminarea divulgării secretelor de stat (art.303 din Codul penal), a divulgării informațiilor secrete de serviciu sau nepublice (art.304 din Codul penal), precum și a divulgării secretului profesional (art.227 din Codul penal).
5. La pct.5, referitor la introducerea unui nou articol care prevede asigurarea pazei A.S.F. de către structurile specializate ale Jandarmeriei Române, în mod gratuit apreciem că norma excedează domeniului de reglementare al legii asupra căreia se intervine prin prezenta propunere, fiind un domeniu de reglementare secundară, prin hotărâre a Guvernului. Astfel, potrivit art.6 alin.(3) din această lege, Legii nr.333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecția persoanelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, unitățile bugetare și sediile misiunilor diplomatice, precum și unitățile de interes strategic care dețin instalații ori obiective de o deosebită importanță națională, beneficiare de pază cu efective de jandarmi, care sunt exceptate de la plată, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
În temeiul acestei dispoziții legale a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr.1486/2005 privind asigurarea pazei și protecției obiectivelor, bunurilor și valorilor cu efective de jandarmi, care cuprinde în anexa nr.1 lista obiectivelor la care se asigură paza și protecția cu efective de jandarmi, cu exceptare de la plată. Prin urmare, apreciem că soluția legislativă preconizată ar putea face obiectul completării anexei nr.1 la hotărârea menționată, prin adoptarea unui proiect de hotărâre inițiat de Guvern, și nu al completării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.93/2012, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.113/2013, cu modificările și completările ulterioare.
6. La pct.7, în ceea ce privește modificarea alin.(1) al art.212, prin care se definește, în cadrul tezei a doua, sintagma control permanent, pentru unitate în redactare cu definițiile control periodic și control inopinat care sunt prevăzute la alin.(2) și (3) ale art.212, propunem ca teza a doua să fie redactată ca alineat distinct în cuprinsul art.212.
7. La pct.9, referitor la norma propusă pentru art.211a alin.(1), precizăm că instituirea respectivelor obligații în sarcina entităților reglementate și/sau supravegheate de A.S.F. reprezintă o reglementare paralelă în raport cu dispozițiile similare din actele normative aplicabile respectivelor entități. Întrucât, potrivit art.16 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în două sau mai multe acte normative, este necesară eliminarea normei propuse, precum și a alin.(2), care se referă la aplicarea sancțiunilor prevăzute în legile speciale.
Referitor la infracțiunea prevăzută la art.211a alin.(3), astfel cum este propus la pct.9, semnalăm că redactarea normei nu îndeplinește condițiile de claritate, accesibilitate și previzibilitate specifice unei norme de incriminare.
În acest sens, precizăm, că, în jurisprudența Curții Constituționale s-a constatat că dispozițiile art. 23 alin. (12) din Constituție impun garanția reglementării prin lege a incriminării faptelor și stabilirea sancțiunii corespunzătoare și, în mod implicit, obligația în sarcina legiuitorului de a adopta legi care să respecte cerințele de calitate ale acestora, care se circumscriu principiului legalității prevăzut la art. 1 alin. (5) din Constituție. (Decizia nr.363/2015).
Astfel, în primul rând, semnalăm că textul propus prin proiect se referă la continuarea nerespectării obligațiilor, deși este evident că se are în vedere situația săvârșirii din nou a uneia dintre faptele care constituie contravenție potrivit legislației specifice la care se face trimitere generică în alin.(2), întrucât, așa cum se prevede în mod expres, sancțiunea a fost deja aplicată.
În ceea ce privește stabilirea drept infracțiune a săvârșirii din nou a uneia dintre faptele care constituie contravenție, soluție legislativă care reprezintă, potrivit doctrinei[1], incriminarea unei infracțiuni de simplă repetare (categorie subsumată unității legale de infracțiune), semnalăm că, în forma propusă prin proiect, norma nu este suficient de clară și nici nu este completă. Avem în vedere următoarele aspecte:
- din text nu reiese dacă se are în vedere numai încălcarea aceleiași obligații care a atras aplicarea sancțiunii contravenționale sau și situațiile în care au fost încălcate alte obligații, dintre cele prevăzute la alin.(1);
- norma instituie o agravare perpetuă a răspunderii după săvârșirea pentru prima dată a unei contravenții, neprevăzând niciun termen în care săvârșirea din nou a faptei atrage incidența răspunderii penale;
- textul nu are în vedere situațiile în care, prin hotărâre judecătorească definitivă, sunt anulate deciziile de aplicare a respectivelor sancțiuni contravenționale.
Pentru aceste motive, este necesară reanalizarea normei propuse pentru art.211a alin.(3), precum și a alin.(4), care are în vedere incriminarea faptelor săvârșite din culpă.
8. La art.215, astfel cum este prevăzut la pct.10, precizăm că, prin formularea generică referitoare la nerespectarea prevederilor prezentei ordonanțe, precum și a reglementărilor și hotărârilor Consiliului A.S.F., în cazurile în care nu cad sub incidența legislației care reglementează activitatea entităților prevăzute la art.212 alin.(1), norma propusă este lipsită de previzibilitate și accesibilitate, întrucât faptele avute în vedere de text nu sunt definite cu precizia necesară unei norme sancționatorii. Precizăm că respectarea acestei cerințe nu este limitată la normele prin care se instituie răspunderea penală sau contravențională, ci trebuie îndeplinită și în cazul prevederilor prin care se stabilesc sancțiuni administrative, așa cum este cazul reglementării propuse prin proiect.
În acest sens, în jurisprudența constantă a Curții Constituționale s‑a subliniat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (Decizia nr. 363/2015).
Prin urmare, pentru respectarea condițiilor calitative impuse de Constituție, textul ar fi trebuit să indice în mod expres dispozițiile din cuprinsul actului normativ de bază a căror nerespectare este sancționată administrativ. În plus, conturarea sferei reglementărilor și hotărârilor Consiliului A.S.F. avute în vedere ar fi trebuit realizată prin trimiterea expresă la dispozițiile legale în aplicarea cărora sunt emise respectivele acte și nu prin excluderea, din totalitatea acestora, a celor care nu cad sub incidența legislației care reglementează activitatea entităților prevăzute la art.212 alin.(1), așa cum se prevede în proiect.
9. La art.II, semnalăm că art.IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.94/2013, potrivit căruia Numărul total de 718 posturi existente la data de 30 aprilie 2013 se va diminua la maximum 609 posturi, după aplicarea unei reduceri de 15% stabilite la data înființării Autorității de Supraveghere Financiară și-a produs deja efectele, în prezent fiind aplicabile dispozițiile art.15 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.93/2012, potrivit cărora structura organizatorică, numărul de posturi, atribuțiile de conducere și de execuție ale personalului, criteriile de angajare și selectare a personalului care să asigure desfășurarea în bune condiții a activității se stabilesc de către Consiliul A.S.F.
Apreciem, de aceea, că abrogarea art.IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.94/2013 nu este necesară, astfel încât propunem eliminarea din proiect a art.II.
10. Sub rezerva celor de mai sus, din punct de vedere al redactării și al respectării normelor de tehnică legislativă, la actuala formă a proiectului se rețin următoarele:
11.1. La pct.1-5, 7 și 8 ale art. I, în acord cu uzanțele normative, părțile dispozitive se vor redacta astfel:
1. Alineatele (2) și (5) ale articolului 14 se modifică și vor avea următorul cuprins:;
2. După alineatul (5) al articolului 14 se introduc două noi alineate, alin.(6) și (7), cu următorul cuprins:;
3. După alineatul (3) al articolului 15 se introduce un nou alineat, alin.(4), cu următorul cuprins:;
4. După articolul 172 se introduce un nou articol, art. 173, cu următorul cuprins:;
5. După articolul 211 se introduce un nou articol, art. 211a, cu următorul cuprins:;
7. Alineatul (1) al articolului 212 se modifică și va avea următorul cuprins:;
8. După alineatul (7) al articolului 212 se introduce un nou alineat, alin.(71), cu următorul cuprins:.
11.2. La pct.6 al art.I, întrucât se preconizează introducerea în structura actului normativ de bază a unui nou capitol, alcătuit din unele articole existente în cuprinsul actului (art. 212, 213 și 214), dar și un articol nou introdus (art. 212a), pentru rigoare normativă, intervenția va viza introducerea titlului noului capitol, iar nu a unui capitol nou. Astfel, propunem ca partea dispozitivă să fie redactată după cum urmează:
6. După articolul 211a se introduce titlul unui nou capitol, cap.IV1, alcătuit din articolele 212, 212a, 213, 214 și 215, cu următorul cuprins:.
Menționăm că, întrucât și norma preconizată pentru art.215 vizează aplicarea unor sancțiuni, aceasta trebuie să fie inclusă în cap.IV1.
11.3. La pct.10 al art.I, pentru respectarea stilului de redactare a celorlalte dispoziții, este necesară eliminarea denumirii marginale Sancțiuni.
11.4. La art.II, pentru un spor de rigoare redacțională, sintagma art. IV se va redacta sub forma articolul IV, iar după sintagma Monitorul Oficial se va insera sintagma al României.
p. PREȘEDINTE,
Toni GREBLĂ
București
Nr.